作者: 來源: 長江日報(bào) 日期: 2015-09-28
9月22日,市人民政府將《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例(草案)》(以下簡稱“條例”)提請市十三屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議審議。這意味著,我市生態(tài)保護(hù)繼頒布政府令和通過人大決定之后進(jìn)入地方立法程序。武漢在短短3年時(shí)間里,3次作出生態(tài)保護(hù)的重大決策,史無前例。我市構(gòu)筑基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的“三部曲”,不僅為生態(tài)保護(hù)工作提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障,更重要的是為武漢持續(xù)發(fā)展留下了一份“生態(tài)資產(chǎn)”。
立法是新的起點(diǎn)
《武漢市建設(shè)國家中心城市行動(dòng)規(guī)劃綱要》在定位武漢建設(shè)的總體目標(biāo)中,很重要的一項(xiàng)是“文化與生態(tài)特色鮮明的魅力宜居城市”。如今,這一遠(yuǎn)景藍(lán)圖,在基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的構(gòu)筑之下,正描畫得越來越清晰。
作為國內(nèi)特大城市之一,武漢繼深圳之后,第二個(gè)以政府令形式劃定基本生態(tài)控制線的城市。2012年,《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》的政府令出臺(tái),明文規(guī)定,河流、湖泊、水庫、濕地、重要的城市明渠,以及坡度大于16度的山體等五類地區(qū)為生態(tài)底線區(qū),嚴(yán)禁開發(fā)建設(shè)。
政府令的出臺(tái),拉開了我市構(gòu)筑基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的大幕。此后,市人民政府根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《武漢市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》,明確了武漢“兩軸兩環(huán),六楔多廊”的生態(tài)框架體系,相繼出臺(tái)《武漢都市發(fā)展區(qū)“1+6”空間發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃》及配套的《武漢市生態(tài)框架保護(hù)規(guī)劃》、《武漢都市發(fā)展區(qū)1:2000基本生態(tài)控制線規(guī)劃》,框定了生態(tài)保護(hù)范圍和集中建設(shè)范圍,鎖定城市增長邊界。
“基本生態(tài)控制線不只描繪在‘規(guī)劃紙’上,還將出臺(tái)一系列導(dǎo)則嚴(yán)格落實(shí)?!笔幸?guī)劃局負(fù)責(zé)人表示,總體規(guī)劃之后,還將通過人大決定、立法兩大“重磅”舉措確?;旧鷳B(tài)控制線不被“突破”。這一表態(tài)當(dāng)時(shí)就被媒體解讀為武漢保護(hù)基本生態(tài)控制線剛性手段升級的信號。
2013年6月26日,武漢市人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)武漢市基本生態(tài)控制線規(guī)劃實(shí)施的決定》。會(huì)議強(qiáng)調(diào),防止“攤大餅”的最好辦法就是劃定基本生態(tài)控制區(qū)、控制線,并嚴(yán)格實(shí)施。只有認(rèn)真地把基本生態(tài)控制線的規(guī)劃實(shí)施好,才能避免出現(xiàn)“熱島效應(yīng)”,才能保護(hù)好我們的生態(tài)和武漢的城市特色。
“市人大常委會(huì)之所以作出關(guān)于基本生態(tài)控制線的決定,是想用‘法治’管住‘人治’?!稕Q定》的要義是保護(hù)、提升,是代表武漢1000萬市民為城市的永續(xù)發(fā)展堅(jiān)守住生態(tài)底線?!笔腥舜蟪N瘯?huì)黨組書記、常務(wù)副主任胡緒鹍這樣談到《決定》出臺(tái)的初衷。
《規(guī)定》和《決定》相繼出臺(tái),意味著武漢市邁出了構(gòu)建生態(tài)保護(hù)政策法規(guī)體系的前兩步,面對黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)的新要求、新舉措,2015年,市人大常委會(huì)又將《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》列入立法計(jì)劃,奏響“三部曲”中的第三部——將基本生態(tài)控制線的管控上升為地方性法規(guī),為基本生態(tài)控制線保護(hù)提供法制保障。
“生態(tài)底線區(qū)是指生態(tài)要素集中,生態(tài)敏感的城市生態(tài)保護(hù)和生態(tài)維育的核心地區(qū),是城市生態(tài)安全的底線,應(yīng)遵循最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求,原則上應(yīng)該禁止建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入生態(tài)底線區(qū)?!?/FONT>
2015年9月22日,市十三屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議審議《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例(草案)》時(shí),市人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的審議報(bào)告指出:根據(jù)工作實(shí)際,盡管可以修改和完善生態(tài)底線區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件,但絕不意味著放寬標(biāo)準(zhǔn),仍須在底線區(qū)內(nèi)設(shè)定最嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入。
該審議報(bào)告認(rèn)為,十八大以來,中央作出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一系列決議、決定,如《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等,分別從劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、劃定城市周邊永久基本農(nóng)田、樹立6大理念,解決8個(gè)問題,加快建立生態(tài)文明制度,用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作了總體部署,對我市條例制定有很現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用和意義,是立法應(yīng)當(dāng)遵循的總基調(diào)和基本原則。
無獨(dú)有偶,在審議基本生態(tài)控制線規(guī)劃調(diào)整程序的部分條款時(shí),常委會(huì)組成人員發(fā)表了真知灼見。
“基本生態(tài)控制線內(nèi)所保護(hù)的飲用水水源一級、二級保護(hù)區(qū),河流、湖泊、水庫、濕地、山體等屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃,依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定,修改控制性詳細(xì)規(guī)劃,法律已有明確程序要求,人大決定也明確細(xì)化了具體要求,條例(草案)不宜簡化基本生態(tài)控制線規(guī)劃調(diào)整程序,容易引發(fā)‘規(guī)劃調(diào)整有所放松’的誤解,建議嚴(yán)格按《決定》的要求修改完善?!?/FONT>
隨著立法工作層層推進(jìn),我市基本生態(tài)控制線法規(guī)體系構(gòu)筑將初步建立。然而,從城市的永續(xù)發(fā)展角度看,這或許是武漢市生態(tài)文明建設(shè)工作新的起點(diǎn)。
發(fā)言摘登
9月22日,市十三屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議聽取和審議《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例(草案)》當(dāng)天,適逢《長江日報(bào)》刊載了中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案的主要內(nèi)容。這一總體方案頂層設(shè)計(jì)了生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)、理念等,開闊了市人大常委會(huì)委員審議《條例(草案)》的思路,圍繞生態(tài)武漢建設(shè),委員們各抒己見,暢所欲言。以下是發(fā)言摘登。
李長安建議設(shè)立生態(tài)控制線劃定委員會(huì)
市人大常委會(huì)委員 李長安
《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》是我市一部具有原創(chuàng)性的條例,沒有現(xiàn)成的條例可供參考,能拿出這份草案,的確不容易。但仍有不足,需不斷改進(jìn)。
生態(tài)控制線是城市建設(shè)的邊界線,也是保護(hù)、保持城市生態(tài)完整性和連續(xù)性的重要底線。條例草案提出,生態(tài)控制線由“市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織編制”,我認(rèn)為,如果僅憑城市規(guī)劃部門一己之力,很難保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性;建議設(shè)立“生態(tài)控制線劃定委員會(huì)”,至少要有專家組,規(guī)劃部門劃定生態(tài)控制線時(shí),須征求專家組意見,確定城市建設(shè)規(guī)劃的邊界。
關(guān)于“應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)功能相當(dāng)、總量不減的原則按程序進(jìn)行調(diào)整”的規(guī)定,難以起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。很多生態(tài)區(qū)域調(diào)整后,即便補(bǔ)償面積比原來占用的更大,也未必能還原當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的完整性和連續(xù)性;應(yīng)改為“在保證生態(tài)系統(tǒng)完整性和連續(xù)性的前提下,遵循生態(tài)功能相當(dāng)、總量不減的原則按程序調(diào)整”,如果不明確這個(gè)原則,條例制定的意義就會(huì)削弱。
條例應(yīng)對接國家生態(tài)文明體改總體要求
市人大常委會(huì)委員 王波
根據(jù)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的最新提法,在行政區(qū)劃中,要有主體功能區(qū)的定位,產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要實(shí)行市場化、差別化的準(zhǔn)入政策,目的就是根據(jù)資源環(huán)境的承載力,限制各類開發(fā)活動(dòng)。
關(guān)于劃定和調(diào)整的內(nèi)容,提出了“三個(gè)規(guī)劃”,即城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)框架保護(hù)規(guī)劃。而中央現(xiàn)在提出“四個(gè)規(guī)劃”,即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,并要求多規(guī)合一,形成一本規(guī)劃,規(guī)劃之間要銜接、呼應(yīng)。這是中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案具體、明確的要求,武漢市的條例應(yīng)積極響應(yīng)。
中央還要求,各地要探索、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,以及目標(biāo)體系、獎(jiǎng)懲辦法、考核機(jī)制等一系列方法,對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)制度。條例第四十一條關(guān)于管理考核、督查制度等內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)這些精神。
同時(shí),我市還承接國家“兩型社會(huì)建設(shè)”和“全面建立創(chuàng)新型城市”的兩大任務(wù),也應(yīng)體現(xiàn)到條例之中。而且,人大在監(jiān)督方式上,特定問題調(diào)查這一方式很好,應(yīng)寫入條例中。
“生態(tài)底線區(qū)”是高壓線 行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)終身追責(zé)
市人大常委會(huì)委員 程一方
近幾年,武漢在保護(hù)生態(tài)控制線方面邁開了三大步:首先政府有規(guī)章,然后人大有決定,現(xiàn)在又進(jìn)入立法部分,管理制度也日漸成熟。中央剛剛通過了生態(tài)文明體制改革總體方案,武漢的條例應(yīng)嚴(yán)格遵循中央的規(guī)定。
一是“生態(tài)底線區(qū)”是高壓線,不能有彈性。底線內(nèi)除了環(huán)保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)項(xiàng)目外,什么都不能建,就是禁區(qū),一定要嚴(yán)格把關(guān)。
二是要補(bǔ)充“底線區(qū)設(shè)置相關(guān)標(biāo)識”這一概念。底線區(qū)是哪些?如果立法者都不知道,人民群眾更沒有直觀感覺。必須設(shè)置標(biāo)識,讓老百姓一目了然。
三是行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)終身追責(zé)。只要實(shí)施違法行為,造成嚴(yán)重后果,就得嚴(yán)厲處罰。
條例要有剛性約束 必須體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)第一
市人大常委會(huì)委員 胡六義
建議將基本生態(tài)控制線表述為“生態(tài)保護(hù)區(qū)”,如果是“線”,就要嚴(yán)格區(qū)分線內(nèi)、線外,不能越界。
“控制”一詞,給人的感覺是萬不得已,很緊迫了。條例必須體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)第一,利用、開發(fā)等活動(dòng)位居其次這一理念,即便是旅游開發(fā)也必須有所限制。生態(tài)決定生活、生態(tài)關(guān)乎生存、生態(tài)影響生命。既然是控制線,就要有剛性;如果進(jìn)入雷區(qū),就要有硬性的制約。
“備案”改“審批” 體現(xiàn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)
市人大常委會(huì)委員 張曉東
重大事項(xiàng)決定權(quán)是市人大常委會(huì)的重大職權(quán),必須有所作為。
建議將條例草案中“經(jīng)批準(zhǔn)的基本生態(tài)控制線,應(yīng)當(dāng)報(bào)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”的表述,將“備案”改為審查批準(zhǔn)。市人大常委會(huì)不僅要聽市政府的意見,更要代表全體武漢市民的意志,市民生活在自己的城市,要對自己的城市負(fù)責(zé),切實(shí)履行人大重大事項(xiàng)的決定權(quán)。
利用“天地一體化”技術(shù)手段 監(jiān)測生態(tài)保護(hù)
市人大常委會(huì)委員 徐旭東
規(guī)劃設(shè)置好生態(tài)控制線后,最重要的是管理,即建立良好的體制機(jī)制,沒有好的機(jī)制怎么管?哪里出問題,出現(xiàn)新情況,就能及時(shí)發(fā)現(xiàn),最終查處違法,恢復(fù)原狀。
目前最薄弱的是“發(fā)現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)”太落后,誰發(fā)現(xiàn)問題?誰負(fù)責(zé)監(jiān)測?規(guī)定不明。建議設(shè)立一個(gè)“監(jiān)測中心”,利用“天地一體化”技術(shù)手段專門找問題。一要形成地面網(wǎng)絡(luò),組織和發(fā)動(dòng)人民群眾,讓人民群眾知道什么是生態(tài)控制線,關(guān)注生態(tài)控制線,發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)違法線索;二要要利用衛(wèi)星等新技術(shù)巡查,向環(huán)保部索取,綜合分析處理這些數(shù)據(jù)。
增加基本生態(tài)控制線保護(hù) “一票否決”內(nèi)容
市人大常委會(huì)委員 閔光新
只要當(dāng)?shù)毓賳T高度重視基本生態(tài)控制線,嚴(yán)格執(zhí)法,破壞生態(tài)控制線的行為就能有效遏制,因此,嚴(yán)厲追究破壞基本生態(tài)控制線的違法行為,應(yīng)該是條例關(guān)注的重點(diǎn)。條例須著重研究如何加強(qiáng)懲處管理者的三種行為:
一是不依法行政的,即不作為的官員,對破壞生態(tài)環(huán)境的事件不管不問。
二是亂作為,即制定的行政規(guī)章和措施與生態(tài)保護(hù)政策、法律法規(guī)相抵觸、相違背,造成生態(tài)環(huán)境的破壞和重大影響的。
三是有關(guān)人員已經(jīng)調(diào)用、提拔或者退休,怎樣實(shí)行終生追責(zé)?
只要嚴(yán)格追究上述三種行為的責(zé)任,條例就達(dá)到預(yù)期效果。應(yīng)在部門績效考核和人員方面,增加基本生態(tài)控制線保護(hù)的“一票否決”,考核和追責(zé)才有效。
對于第三種情形,須加強(qiáng)離任審計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)提出,要加強(qiáng)對自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)。建議條例增加離任審計(jì)和終生追責(zé)等內(nèi)容,完善實(shí)施細(xì)則。
城市公園也是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分,是城市之肺、城市氧吧,對于提高市民生活質(zhì)量、調(diào)節(jié)城市生態(tài)環(huán)境、改善城市空氣質(zhì)量,維系城市生態(tài)平衡,意義重大。因此,一定規(guī)模和面積的城市公園也應(yīng)納入基本生態(tài)控制線范圍。
400余項(xiàng)目將遷離“生態(tài)底線”
構(gòu)筑社會(huì)行為規(guī)范、準(zhǔn)則,并非僅有白紙黑字的框架、條款,落到實(shí)處才是法規(guī)體系中最核心的一環(huán)。
然而, 2014年8月,即距《決定》出臺(tái)不到一年,來自沿海城市的一家企業(yè),擬在武漢投資過百億元的工業(yè)項(xiàng)目,但需占用生態(tài)底線區(qū)部分面積,發(fā)展與生態(tài)首次面臨“兩難”選擇。
根據(jù)市人大常委會(huì)的《決定》,“因國家、省、市重大項(xiàng)目建設(shè)需要或者上位規(guī)劃調(diào)整,需對生態(tài)底線區(qū)進(jìn)行調(diào)整的,應(yīng)事先報(bào)市人大常委會(huì)審議”。市政府就上述項(xiàng)目的情況書面報(bào)告市人大常委會(huì)主任會(huì)議,征詢能否調(diào)整基本生態(tài)控制線的意見。
主任會(huì)議聽取了部分常委會(huì)委員的意見,大多委員明確反對開此先例,認(rèn)為,“人大作出關(guān)于基本生態(tài)控制線的決定是嚴(yán)肅的,具有法律效力,即使項(xiàng)目再大,也須嚴(yán)格依法行事?!薄J姓駨倪@一集體形成的意見,項(xiàng)目另行選址、重新論證,如期建設(shè)。
這是堅(jiān)守生態(tài)底線中的小“插曲”。事實(shí)上,自《決定》出臺(tái)以來,已有多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目因觸及“紅線”而出局。
2014年11月,市政府向市人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告基本生態(tài)控制線內(nèi)既有項(xiàng)目清理處置情況。報(bào)告顯示,武漢市基本生態(tài)控制線內(nèi)既有項(xiàng)目1600多個(gè),其中400余個(gè)項(xiàng)目既不符合準(zhǔn)入要求,又不具備合法手續(xù),擬盡快遷出底線區(qū);符合準(zhǔn)入要求但手續(xù)不全的150個(gè),補(bǔ)辦手續(xù)后可予保留;具備合法手續(xù)但不完全符合準(zhǔn)入規(guī)范要求的700多個(gè),將根據(jù)各自的情況限期整改。
此后,市政府將嚴(yán)格管控,不符合準(zhǔn)入要求的項(xiàng)目零審批、零進(jìn)入。
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